城管执法操作实务

郧浚⒂辛Γ骷蚪荩黄浅桑裨谌粑奁涫碌淖刺型瓿梢谎?br /> 　　第四，要充分考虑到周围情况，如果是在一个闹市区、人群稠密区，围观者又较多，相对人的情绪已处于爆发之际，即使是相对人的表现极为恶劣，也必须要考虑到社会影响，宁可放弃，也不能强求，以免引起无以挽回的恶性后果，陷入被动。
　　城管执法中的“干”是属于在情急之下，借用强硬的方式去突破和解决一些“钉子现象”的应急操作，是迫不得已所采取的一种冒险执法行为。
　　由于这类行为的实施存在着好与坏的两种可能结果，并且都是以极端的效果表现出来的，所以不能随便运用、推而广之；否则执法出问题的概率会大大增加。
　　四、回击还是不回击
　　城管在执法中经常遇到赤裸裸的暴力抗法行为，即相对人在城管执法队员行使处罚权时用直接的暴力手段来反抗，企图阻止城管执法。不少执法队员不管怎样去注意执法的方式，运用执法的策略，都仍然避免不了暴力抗法事件的发生。加之有关部门在处理这一类事件上不够恰当，间接地助长了此类行为的发生。故而，暴力抗法成了相对人面对处罚时的一种表现。
　　城管执法队员被相对人殴打，轻者表皮青紫，重者发生骨折和伤残，流血事件时有发生。这种现象使城管队员不知道应当如何去理解与处置。
　　城管执法系统如果不去直面这种现实，对它进行一个基本定位，找到解决问题的有效操作方式，无疑将会使局部的执法陷入停滞状态，同时又大大助长了相对人的违法行径。
　　那么，针对这种以抗法为中心的行为，城管执法队员到底应该怎样面对呢？从一般的情理、执法者的权利、工作的职责、执法的效率等几个方面来思考，城管执法队员在面对相对人实施暴力抗法时，不能以麻木不仁、无限退让、无所作为的方式去应对，而要做到及时、有效、快速地制止暴力。
　　论述到这里，我们应该知道：城管队员在执法受到暴力侵害之际，不应该还手，但有权力阻止暴力的继续，通过一种控制手段让相对人尽快清醒，面对现实，在法律的框架范围内接受处罚。
　　阻止与控制暴力的操作方式为：
　　第一，先以最大程度的就近躲闪动作避开暴力的攻击，躲闪要快，反应要灵敏，在相对人第二次攻击还没发生之前，便控制住相对人的肢体，使他在短时内动弹不得，并尽可能地把相对人按在原地，且大声告诉他再动手就要拘进看守所了。
　　第二，最好是几名城管执法队员一起行动，一次性地控制住相对人的身体，要达到招招见效，应对性强，不给相对人以喘息的机会。接着将他快速带离现场，让相对人失去后续性的攻击力量，把相对人的现场物品全部罚没。
　　第三，不能轻易放过相对人，要把相对人带上执法车，扭送公安机关，或者干脆带回队部，问清是哪里人，来这里多久了，为什么胆敢动用暴力抗法，是否知道今天的严重事件应当接受什么样的处罚。
　　第四，不要在公众面前控制相对人的暴力抗法行为。如果无法避开围观者，就以较为缓和的方式进行。
　　第五，采取反暴力抗法的局部动作，注意要使相对人的脸上不见血，身上不见伤，周围不见人，还应以超短快捷的连环式动作一次性做完，不留尾巴。一旦进入实施，阻止动作一定要干净利落，不可迟疑，要将所有力量全部使用上。
　　第六，整个活动过程要做到心态平稳，意无杂念，不可慌乱，不要考虑自己是否是相对人的对手、会不会把相对人弄伤了、这样的对抗多长时间才能结束等。此时应达到忘我的状态，成为一名坚决维护城市管理法律法规尊严的坚定的执法者。
　　在这里，应更正一个城管执法系统的老观念，即每当发生暴力抗法时，总是提倡或者坚持“打不还手、骂不还口”的立场，要求执法队员保持冷静，等相对人情绪稳定后再来解决问题。其实，应该清醒地认识到，一个执法者如果受到执法对象的肆意蹂躏，其所维护的法律受到公然的藐视和践踏，那么这种法律在公众面前还有权威可言吗？还有其严肃性吗？
　　再者，执法者也是血肉之躯，如果他的合法权益得不到保护，那么他本人还能保持正常心态去执法吗？因此，只从维持政治价值的意义出发，把执法者看成是执法机器的观念是达不到实际操作效果的，更不可能持久。
　　只有在传统执法模式的基础上进行灵活的调整，才可达到相应的执法效果。
　　五、走还是不走
　　城管执法与管理相对人的交锋是伴随着矛盾、激化、冲突、对峙的“插曲”而进行的。也就是说，城管执法队员同相对人不发生任何冲突，不产生任何不愉快几乎是不可能的（就整个态势而言）。执法一出现局部的不通畅，就必然要发出声响，有时是风声大作，引来了喜欢看热闹的围观者。
　　一旦出现围观情况，立刻就加进了社会公众现场态度因素，原本是只有执法者和相对人两方面，现在就变成了三方面（城管执法者、相对人、围观公众），如果公众站在相对人的立场上，现场就形成了“夹击”城管执法队员的态势，对执法者很不利。不计其数的事实证明，现场只要存在着围观者的群体性反对、起哄、帮腔、调侃，就会大大加剧相对人的对抗行为，从而使本次城管执法活动以失败而告终。
　　纵观这种在短期内还不可能发生变化的执法态势，城管执法队员在遇到这种情况时，走还是不走呢？
　　可以明确地说，假若遇到了这种态势，城管执法队员又控制不了现场局面，就索性自动撤离。
　　这种“走”的操作方式为：
　　第一，城管执法队员在人群暂时还没有完全围上来，但眼看围观已成定局时，就调转话锋，变要处罚为教育和警告，提示相对人下次不要再来，强调这里不能进行违法经营。在很自然的状态下，使刚到的几个围观者还未弄清是怎么回事时，便快速地撤出执法现场而转到其他地段继续执法。
　　第二，城管执法队员在相对人情绪激动、大声喊叫、经稳定情绪无效时，就要预测到今天的执法可能有难度，会引来围观者。随着相对人的有意高声叫嚷，周围的行人渐渐向这里走来，人越聚越多，开始出现围观。
　　这时执法者应该以时间不够、罚款手续没带全、我去把执法车叫来、下次要处罚你等借口快速离去。
　　第三，城管执法队员执法时，由于过于专注执法而未发现逐渐出现的围观者，等执法者觉察到，已是围成了一大圈子，并且是里三层外三层，现场秩序高度混乱，随时都有可能发生不测和不可控制的事端。为了达到进得去就出得来、使复杂问题简单化的目的，执法者就要以这样已严重堵塞了交通、这个事情下次再说、我现在还有事情要办等理由即刻走人。
　　说到这里，可能会出现一个认识上的问题，即城管执法怎么怕社会公众？假如一有围观者就撤离，那还执不执法？这是否对现行法律也是一个讽刺？其实，我们在前面已经谈过了，由于社会福利保障机制还没有完全建立起来，一些人是依靠这种违法经营来维持生存的，加上城管执法系统成立的时间不长，人们对这个部门的管理法规还不大了解，适时回避围观者是当前情况下最好最简便的防止激起群体性事件的方式。“走为上”
　　也是为了杜绝城管执法成本的不断追加，避免引发不必要的更大态势，所以，可总结成三句话——巧妙回避围观者是预防和减少冲突的有效方式；围观现象是特定的而不是经常的；借机离开是执法应变性的一种艺术处置方略。
　　六、管还是不管
　　今天，城管执法实际上是在面对一个庞大的自谋生路的群体。不论从城管执法系统的人数，还是从其现有的装备、技术、执法经验、体制来看，单靠城管执法部门去应对和控制相对人群是不现实的。只能说有城管执法比没有城管执法要好得多。（因为如果城管部门一天不履行城管执法职能，城市的环境秩序就会变得混乱起来。）
　　在市场经济条件下，由于一部分人想靠违法经营来生存，他们已经号准了城市公众市场需求的“脉搏”，并探索到了其中的一些规律，找到了这些规律与自己生存之间的联系，从而形成了违法经营的规模化和游击战的策略，所以可以推断相对人将是一个相对稳定的社会群体。
　　在这种背景下，一线城管执法队员就提出了在管了一个又出一片、管都管不过来的情况下，究竟应该怎么管的问题？
　　可以肯定地回答，当然要管！
　　从现有城管执法系统的实际出发，在具体的执法过程中，既兼顾自己的有限力量，又不失其基本职责，管的方式要进行一些调整。
　　第一，将重点整治与一般治理相结合。对那些主要大街、代表性街面、有影响的小区、敏感地区、游览地等重点区域，必须加大监管力度，不能有半点疏忽，一有情况坚决取缔。对屡次再犯的相对人，要从重处罚，以达到良好的整治效果。但对有些不是太重要、较为闲散的地段，或本身秩序就很一般的地点，就可以实行以教育为主，处罚为辅的原则。
　　第二，对相对人非常密集的地段，要先以大规模驱赶的方式快速地清理出路面，哪怕这种效果是暂时的，也很有必要。因为一个接一个地罚没，在时间上、力量上、可行性上都是不划算的，所以，城管要先以驱逐的方式来保持面上的基本状态，然后再着手解决点上的执法问题，切不可倒过来，否则就会舍本逐末，主次颠倒，只会使各方都不满意。当然在这个操作中，必须要在摸索出本地区执法规律的基础上，灵活地实施，才会有更好的执法效果。
　　城管执法系统在人力资源严重不足的情况下，如何做到运用十个手指弹钢琴，确定不同执法任务的轻重、缓急、大小、多少、宽窄、深浅是非常必要的，同时还要做到实干与巧干的有效结合。只有把什么是立即要去做的、什么是可以缓一缓再来完成的；什么是刚性指标、什么是柔性指标；什么是全方位都要达到的、什么是只要做好几个点面就可以了，把政府指令弄清楚，才有可能做而有功、动而见效、持之以恒、无所不能。
　　本节围绕着如何处置的问题，从实际执法的操作层面论述了需不需要追、该不该生气、干还是不干、回击还是不回击、走还是不走、管还是不管这六个方面的具体思路和实施办法，集中地从把握执法效率、寻求发展、解答疑难、形成操作体系的角度，总结出一些可供一线城管执法队员运用的变通措施和使用方法。以现实执法思维为依据，处理好现实与需要、实用与可能、暂时与长久、一般与特殊、局部与整体之间的关系。它可以成为城管执法队员应对复杂而瞬息万变的现场情况的参考体系和运用路径，成为解答实际执法者思想困惑的理性提示，成为帮助城管执法者自行总结执法经验的思考模式。
　　第二节　应对的三个层面
　　如果将观察和研究城管执法系统的视野再放宽一些，跳出局部执法的具体圈子，站在一个能概括出城管所接触的所有对象的位置上，便可以发现城管执法部门作为一个完整而独立的职能部门所要面对的三个不同层面。
　　这三个虽有着很大差别，但又存在着一定联系的对象，都对城管执法系统产生着不尽相同的作用，并敦促着城管执法者思考、寻找、获得与执法相关的办法和说法，从而得到走出困境及解决问题的操作技巧。
　　这三个不同层面指的是管理相对人、社会普通人、领导机关。在与这三个有着关联关系的层面的接触中，城管执法系统总是处在快速反应、调整步伐、加强措施、扩大效果的努力之中。也就是说，城管执法系统要想使工作和实际效能稳步地向前推进，就必须处理好这三者的关系。
　　一、管理相对人群体
　　管理相对人是城管执法系统长期要应对的一类群体，因此，城管要站在时代的高度，以现代管理理念和高科技手段不断探索和总结新的管理方法。不论相对人用何种手法来对抗城管执法，城管都能较为自如地去应对，并且能很好地解决一个又一个难点，取得大量的应急技巧和工作经验。
　　相对人群体之所以能称得上是城管执法系统的一个主要执法对象，不仅是由于他们从事的经营是违法的，属于城管执法的范畴，更重要的在于相对人群体为了生存而使出多样化反执法手段，在与执法者的不断较量中，这种手段达到了对