城管执法操作实务

顺利进行，就需要让公众了解该部门的基本使命及其与百姓生活的关系，并从感性与理性这两个层面认可这种执法的必要性。为此，就必须进行有规模、有时效、有条理、有前提、有针对性的宣传普及活动，并要将这种宣传与正在进行的执法活动紧密相连。如果忽视这一点，不遵循客观规律，执法者无疑会缺乏社会的支持。假若城管执法系统能在宣传领域中把握好度，又选择好时机，将各种力量集中到一点上，便可达到烘托与传播城管执法正面形象的效果，产生一、二个具体宣传材料、几篇通讯报道、多个专题新闻等都无法实现的轰动效应。有时几乎是在一个很短的时间内就可将中国城管执法者的职业形象最大规模地传播开，从而达到宣传教育的规模化效应。
　　在本节的论述中，很自然地提到了一个问题，即造成城管执法环境不理想的原因之一，就是城管执法系统对自身的宣传不够。这种宣传没有获得公众的认可，相反，一些片面的、暂时的、个别的、偶然的、特定的“执法印象”却被公众所接受，并成为公众冷淡城管执法者的一个因素。要有针对性地解决这一问题，务必要重视加大对城管执法系统的宣传，最大限度地让公众意识到城管执法的社会价值及必要性。只有主动地做好这方面的工作，让公众充分认识到城管执法的作用，才能出现见义勇为、主持公道、帮助城管执法的感人场面，才能建立起城管与人民大众的鱼水情义。
　　在此前提下，本节还就城管执法宣传普及教育的构想、方式、类型、要求等进行了系统地梳理，并在具体操作方面作了详尽的论述，用对比的手法对各种城管执法宣传的效果进行了预测，进而达到了需要、条件、内容、方法、效果的一体化。
　　第三节　循环式巡逻
　　城管执法系统作为一个独立担负行政执法任务的职能部门，同公安、工商、税务等执法部门一样，有着“双轨式”的执法形态。除了受理各种举报案件，然后去调查取证以外，还有用常规巡逻的执法方式来稳定或强化城管执法效果。这种执法方式已被证明是行之有效的，不论从执法力量的支援、突发性事件的处理、违法经营的独立清除，还是整个辖区执法控制上，其意义都是非常大的。
　　为了充分保证巡逻的执法效果，城管执法系统采用一种不问断地循环方式。
　　由于城管执法巡逻同样是一个威慑性、技术性、掌控性很强的活动，对它的使用和把握就有一个能力问题。同样是城管执法巡逻，发挥得好就可以收到预期的效果，否则就会流于形式而起不到作用。所以在现有城管执法经验的基础上来设定巡逻执法方式，不仅是必要的，而且也是可行的。
　　一、巡察式控制街面
　　城管执法巡逻方式通常是将徒步与执法机动车两者相结合，通过定期、定时、定点的执法巡察来发现违法经营现象和解决实际问题，履行城管的职责。
　　城管执法巡逻的目的，就是为了能对辖区街面进行封控，以不间断的巡逻方式检查有无违法经营的“异动情况”，实现对责任区绝对控制的执法效果，同时也让市民感受到城管执法无时不在、无时不动、无时不行的永存性。
　　就目前城管执法巡察的经验来说，可以将它概括成如下几种操作方式：
　　（一）徒步巡察
　　城管执法系统为了能对本辖区各个不同地方有一个基本的，或者说是细致的把握，就以执法分队为单位，以二至五人组成一个巡察群体，进行独立的街面巡察，具体而细致地察看“有无问题”。其执法形态的特征为，这个lI缶时的执法群体如果不遇到特殊情况，大多数时间是在一起的，共同应对违法经营相对人、共同处置各种突发性事件、共同撤离执法现场，只是在具体分工上有所不同。例如，在这个小型的城管执法群体中，有上前询问、讲解、进行罚没、控制相对人、现场记录、负责与队部联络等分工，在分工不分家的原则下，密切配合，直到执法任务相对告一段落。
　　徒步巡察是城管执法的基本形式，执行徒步巡察任务的执法群体构成了随时处置违法经营相对人的主要执法力量，可以说几乎全部的街面控制都是由他们来完成的。从现有的情况来推测，这种徒步巡察模式在今后较长的时期内，不会出现大的改变，只会在现有基础上进行完善，使其能够形成一个多功能、高速度、适应强、有弹性的执法体系。
　　由于徒步巡察是现今城管执法常见的执法形式，所以，许多执法经验和教训皆出自于此。这里有着丰富的可供研究的案例，所以从提高执法效率和执法水平的角度上对其进行分析总结，这不能不说是一个突破。
　　徒步巡察的执法经验，有：
　　1。要男女搭配。任何一个小型执法群体，都要面对不同性别的相对人，为方便起见，防止相对人利用性别置执法队员于被动，就需要男女执法队员搭配。但要以男性为主，女性为辅。以男执法队员的力量作为基础，不仅可以预防突发性的暴力抗法，有效保护女执法队员的人身安全，还能够有效地控制局势。即使没有发生暴力抗法事件，也可以起到震撼相对人的作用。
　　2。一旦进入违法经营相对人的活动区域，全体队员应以扇状队形散开，分头去巡查。但当某执法队员检查某一相对人时，其他的队员就应该暂时停止自己的工作，迅速向这个已进入执法状态的队员靠拢，集中力量来打好这一“歼灭战”。等这一障碍被清除后，再逐一推进。切不可遍地开花，分散力量，否则就无法实现“伤其十指不如断其一指”的执法效率目标。
　　说到集中优势执法力量逐一推开的执法策略时，可能会遇到一个认识上的疑问，即在面对一大群相对人时，如果一个一个来，其余的相对人不是都跑了吗？处罚效率不是很低吗？要回答这个问题，先要明确一点，就是越用全罚、重罚、深罚，越是会带来许多高风险事件。所以要逐一推进，重在管理，轻在处罚，利于现场，以警告为主，效率优先，顺利为当。这好比种地一样，如果执法队员锄地又重又深，那么当要拿起这个锄头时就显得格外费劲，执法效果就会很低。
　　3。执法队形。当一组城管执法队员接近相对人时，正确的队形应是以一字形展开，或作包抄状，以分散相对人的注意力，使他顾前不能顾后、顾了人又无法顾及他的物品。如果相对人是男性，则男执法队员上前，其他队员转到相对人的背后，事先要有意将相对人与物品分开，并做好应对相对人暴力抗法的充分准备。随着相对人的情绪逐渐激动，其他队员应做好制止对方反抗的准备。
　　4。撤离现场。处理完一个违法经营相对人后，在转向另一个地段时，城管执法队员不宜将队形拉得太散，应较为紧凑地一起离开。观察力敏锐的队员要走在前面以继续发现目标，弱一点的队员走在队伍中间，体格强壮的队员在后面断后。要形成紧跟队形，特别注意有无刚才被处罚的相对人要发起突然攻击的迹象（边撤离边回头，或者用余光），以便及时地提醒别的队员。
　　5。城管执法队员离开刚才的执法现场而转向另外的地段，假如暂时没有新情况出现，就可以利用这一执法空隙简单地总结一下刚才执法的得失。这样可以及时避免随时可能到来的执法危险态势，使每个队员都保持一种高度清醒的状态，同时也在印象最清晰的时候来梳理执法过程中的得失，将一个潜在的执法事故、意外伤害、恶性态势及时控制在萌芽状态。
　　（二）执法机动车巡察城管执法中的另一种执法形式就是3至6名执法队员乘坐一辆客货两用的交通工具，在划定的辖区内巡逻，察看有无违法经营的情况。这种执法形态可以说是固定化、常规化的公务出巡，是城管执法系统在自己责任区内打击违法经营相对人的一个常用做法。其作用在于，没有情况时就作为一种心理威慑，一旦出现了情况就以车载执法力量作为突击力量清除违法经营点。与徒步巡察的执法形式相比，这种执法形式的长处在于能向更远更大的范围延伸渗透，并具有极强的执法机动性（若某执法地段有紧急情况，在接到指挥中心的命令后，执法车就会快速前往出事地点，并在最短的时间内到达）。
　　这种看上去最常见、最一般、最简单的城管执法形式，好像没有什么可以总结的，没有多少可以用于实际执法的。其实不然，这种看上去很容易做的执法机动车巡察活动，实际上包含着十分深奥的学问，不深入研究和总结是发现不了它的“博大”的。
　　从现有的城管执法经验与教训来看，执法机动车巡察活动要做到以下几点：
　　1。执法车要选择一条可以最大限度观察到街面相应部位的路线行驶，要尽量达到不下车就能一览无遗的视觉效果，即没有情况则已，一有情况即刻就能发现。这种既隐蔽又高效的执法机制，成为多年来城管执法追求的目标。
　　2。执法车的行驶速度既不能太快（快了看不清楚），也不可太慢（慢了违反交通法规，会受到交警的处罚），适中的行驶速度应为每小时50公里，并且车上的执法人员除了驾驶员以外，都要全神贯注地观察四周。不放过一丝一毫的可疑迹象。所以对车速的把握就很重要。
　　3。执法车内的队员不许出现歪戴帽、敞胸、叼烟、大声喧哗、闲聊等不规范行为，以防止错过或漏掉违法经营现象，并避免给行人以“兵痞”或“山匪”的印象。以上所列现象，如不加以注意，将直接影响到具体执法的效果。以往的城管执法经验一再表明，执法队员个人形象看似与执法无直接关系，实际上与执法效果紧密相关。其中的道理就是，当城管执法队员的上述状态给社会公众留下不良印象时，他就成为了“问题执法者”，公众会认为“连执法者自己都是这样，他还能去执法吗？”因此，当执法者与相对人发生冲突时，公众就会全盘否定城管执法者，当场就表达出一种“你们根本就不够资格来执法”的观点。
　　4。当车载队员发现有违法经营情况时，除驾驶员留下照看车辆外（以防别的相对人故意破坏车辆），其他所有队员应在有准备、有方法、有力度的前提下进入执法状态。要注意执法队员不可一轰而起，粗暴无理，大喊大叫，应该先将执法车停在一个能够靠泊、便于联络、便于使用（罚没的物品要装上车，有时还要把相对人带上车）、便于离开的地方，再先后有序地下车，直到最后一名队员下来。相互间距离不要拉得过大，要一起进入执法地段。
　　城管执法巡察活动是在一种循环状态下进行的原因是：
　　任何一个城管执法部门都有着很具体的管辖地段。当一个地段的违法经营现象被暂时清除以后，执法队员就会自动离开而进入到第二个可能有，或者是已有违法经营现象的地段进行执法。这样，不论是在一天内，或是几天里，执法队员都会规律性地在他所管辖的地段巡察。周而复始就出现围着一个地盘巡察的现象，从而构成循环执法。
　　城管执法的特点就是具有极大的反复性。被处罚的相对人，由于生活所迫，为了捞回罚金，进一步得到一些商业利润，必然会等执法队员一走，冒着风险马上回来。执法队员熟谙相对人的这一反执法伎俩，也会立即快速回到原来的执法地段，在重复执法的态势中再度驱逐或处罚相对人。一个循环的执法状态就这样不断地进行着。
　　二、封控式的执法巡逻
　　城管执法活动中，有一种最普通的对本辖区的管理，就是以相对狭小的地段为目标，进行的以封闭控制为重心的执法活动。
　　封控式执法巡逻的由来是，违法经营相对人为了自身利益而不顾法律法规的规定，顶风从事违法性商事活动。因为一个分队或几个执法队员有着明确而具体的管辖分工，形成了一个以地域或面积为职责范围的工作格局，故此执法队员需要在本辖区来回巡逻，以基本或者完全杜绝违法经营在“职责区”内出现。
　　而相对人经过多年与城管执法者间接与直接交锋，逐渐发现了一个规律，就是城管执法队员由于管辖面过大，他们不可能在一个地方不走。
　　不管他们说得多么厉害，做得怎样吓人，处罚如何严厉，他们都是干完了就要走的，并且这次走以后，到下次再来就有着较长时间间隔，而他们离开的这一段，恰好是自己弥补损失的最好时机。这便形成了前面提到过的城管与相对人的“拉锯战”。为了能够较好解决这一“你走我来”无限重复的执法无效格?