官场文化与潜规则

　　一个开放、透明的社会，有来自社会的监督、有传媒的监督。传媒什么东西都可以揭露出来，立法会什么都可以问，你做了什么决策，出台了什么政策，都要向公众交代明白。传媒的监督是制约廉政公署滥用权力的一个很好的环节，传媒的自由报道，对公众人物特别是高官都是警醒和制衡。
　　大陆的腐败给人的感觉是“越反越腐”，腐败现象本身越来越复杂，腐败领域从以前的海关走私、行政审批到现在的用人腐败、买官卖官、司法腐败，确实比过去严重了；今后一段时间，腐败的案件可能还会上升，反腐败是反到深层次，揭露出来的问题就会越多，但从长期看，腐败程度会有降低的趋势。
　　香港的廉政公署是唯一的反腐败机构，内地目前却没有一个统一的反贪污机构，检察院、公安局、监察部、纪委都参与贪污腐败案件的调查，但这样容易分散力量。内地反贪一定要在制度上有所改进，应该由一个固定的法律部门去做，可以考虑把四个反贪部门的力量集中起来，不由各地方管理，集中后的反贪权力或归人大、或归国务院协调，只对中央负责，这样效果会更好。
　　香港清廉之道：反腐败为何能行之有效
　　据总部设在德国柏林的“国际反贪组织”公布的“清廉指数”调查称，香港地区在1997年之前，“清廉指数”排名世界第18位，而1999年则排名第15位，2003年又上升到第14位。其后，基本保持了这一位置。这一举世瞩目成就的取得，无疑与香港地区廉政公署成立多年来打击贪污腐败的行动密切相关。
　　大陆近来何闽旭等大案要案频发，我们特地找来两本新近出版的有关香港廉政公署的书——黄晓阳的《廉政公署全传》、何亮亮的《解读香港廉政公署》，试图探寻其中的奥秘。
　　以前常有人说，香港的清廉之道有两个方面：一是高薪养廉，二是惩治有力。细察这些反腐案例，你就发现此言也不尽然。
　　其实，比起大陆，香港的惩治力度逊色多了。大陆的腐败分子动不动就判个十年八年，甚至十多年，以至死刑。可是在香港，廉政公署出击的第一案——葛柏贪污案。总警司葛柏在二十世纪七十年代贪污四百多万港元，也就定罪四年。在香港，还从来没有因贪污罪被判十年以上的。如果一定要说香港反腐败惩治有力，那么只能说是经济上的重罚，因为罚款最高曾达1400万港元。
　　不过，廉政公署有一个绝招——“零宽容”，就是你贪污一元，那也是贪，他们也要查。并且，如果被起诉的贪污罪成立，那么这个人将失去高达几百万港元的养老金和公职。在香港高级警官洗锦华案中，洗锦华只因性贿赂罪名成立，就被判两年，失去了373万港元的退休金和公职。正是这个“零宽容”，使香港官员想贪而不敢贪。
　　而用于养廉的高薪只能让人可以不贪，但不能阻止人要贪。在1974年成立廉政公署以前，香港的公职人员同样享受高薪的待遇，但那时香港却是世界上最不廉洁的地方之一。当时，作为殖民统治者，港英政府更重要的职责是替英国掠夺香港的财富，他们无暇顾及公职人员的腐败问题。后来，迫于民众和媒体的压力，才成立了香港廉政公署，直属总督负责。不过，这种行之有效的最高行政首长负责制，维护了廉政公署的权威性和独立性，在法律上赋予了廉署独享贪污案件的调查权。廉政公署成立后，从当时腐败最严重的领域——警察系统着手，重拳出击，连破数案，从而树立了威信，廉政公署令那些贪官们噤若寒蝉。就这样，从那时走到今日，香港才赢得了“清廉之都”的美称。
　　其实，从这些案件中可以看出，香港反腐败还有另外两个更根本的利器，那就是严格而完备的法制制度和民众的正义之气，它们从制度和监督上保证了香港公职人员的清廉。
　　一般来说，降低腐败机会和腐败利益，增大腐败分子被查获和被惩罚的可能性，这是构建一个国家或地区防治腐败体系的两大基本要素。只有把这些基本要素融入反腐败体系的各个环节中，才能在防治腐败中起到标本兼治的作用。严格而完备的法制制度和民众的正义之气正是从降低腐败机会和增大腐败分子被查获的可能性两个方面入手的。
　　从二十世纪中叶开始，香港就一直朝着自由市场经济发展，市场经济的各项制度逐步完善。市场经济是法治经济。法治精神已逐渐深入人心，香港人把“司法公正”看得比什么都重要。世界著名的研究组织美国传统基金会连续多年把香港评选为全球最自由的经济体系。他们认为，香港的法治精神和独立的司法制度是值得称道的。
　　香港的法律对程序非常执著。比如，书中的葛柏案，谁都知道葛柏可能贪污了四百多万港元，但进入法律程序后，被定案的仅仅两万港元。再比如陈裘大案，所有的犯罪事实可谓证据确凿，但仅仅因为警方办案时，某种程序有可商榷之处，结果被法官裁决终止聆讯。从表面看，这种执著于程序似乎有点过分，以至于使受贿者得不到应有的惩罚。但是，如果从另一个角度看，如果不执著于程序，便可能导致一些冤假错案的发生。
　　在这种法治精神的长期熏陶下，香港民众对打击腐败有一种强烈的正义感和责任心，在廉政公署查处的案件中，多数线索来源于民众的举报。并且，执法的严肃性和反腐的“零宽容”提高了民众反腐举报的积极性。从权力的监督角度看，民众（权力授予者）对官员（权力授受者）的监督是最合理也是最有力的。
　　透过书中的这些案例，可以得出结论：香港的反腐模式之所以成功，不仅是因为有一个直接向最高行政首长负责的香港廉政公署，不仅是因为廉政公署形成了调查、预防、教育“三管齐下”的稳定机制和一支高手如云、行之有效的反腐队伍，更重要的是，它的反腐机构是建立在一个市场经济制度较为完善、法治精神深入人心、民众积极参与的社会环境里，并且还有一个“零宽容”的反腐利剑。
　　12。24　关于高薪养廉问题
　　高薪养廉是香港和很多国家的成功经验。我国也有很多人呼吁实行“高薪养廉”；有的地方已经开始实行了。但是很多人认为，我国实行高薪养廉的条件还不成熟。因为我国还没有一套适应的权力监督机制。
　　“高薪养廉”本来就是官场上一种非常恶劣的心态，把自己当成了老百姓头上的人上人。
　　实行高薪养廉，用意在于制止官员的腐败行为，可惜养廉银并没有起到应有的作用。清朝官员的腐败，无论是数量还是在手法上，都达到了历史的高峰。
　　为什么养廉银不能养廉呢？人的本性是贪婪的，再多的养廉银也不能满足其无限膨胀的私欲。任何高薪相对于人的贪婪而言都是微不足道的，但能让官员把贪婪之心变为实际腐败行动的，还是制度。
　　帝制是独裁专制制度。这种制度有两个基本特点：
　　一是官员的权力极大，可以决定一切，所谓“灭门的府尹，破家的知县”正是指这种权力。政治权力的垄断和经济上的垄断一样成为腐败　的土壤。百姓要办什么事都要求官员开恩，得到他们的许可。他们有权力在手，当然就不愁无人对他们行贿。
　　二是官员缺乏有效的监督。专制社会也有一套监察制度，有监督官员。但在皇帝的一元化领导之下，监督的作用的十分有限的。贪污受贿被查出和杀头的偶然的、个别的。只能怪被查出的官员运气不好、得罪了什么人，或者成为权力斗争的牺牲品。贪污受惩罚的概率低，这种小概率事件对官员就没有威慑力了。专制社会绝对而无监督的权力是官员腐败的根源，这个根源不除，什么养廉银都没用。
　　在专制社会中更可怕的是贪污受贿已经形成一个食物链。在这个食物链中，即使一个官员操守再好，也不得不贪污。在这个贪污的食物链中，你不按这些潜规则办，就在官场混不下去，即使要为民做好事，也必须求助于行贿的手段，在这个官场的逆淘汰中，贪官升清官出，哪里会有清官？
　　要官员廉洁，必须让他们有能过得上与身份相称的生活的高薪。但高薪只是养廉的必要条件之一。并非充分条件。只有高薪而没有相应的制度，廉政只能是一句空话。
　　我国的清朝曾经推行过“高薪养廉”制度，那时叫做“养廉银”，但未能阻止官吏的贪污腐化，，因为官吏的权力没有得到制约束。在没有有效的监督机制下，仅靠高薪不可能杜绝腐败。
　　高薪为什么就未必养廉？因为高薪之外的诱惑，要远远大于养廉银的数额。问题还在于，即便是那些操守比较好的官员，在高薪养廉的条件下，也只能做到自己不搞典型的腐败，无法抵制非典型腐败。他们也收规礼，也送规礼。为什么？因为那“礼”是“规”，是规矩、是规约，是游戏规则。你想要在官场上混，就不能破坏规则。何况，陋规虽然“陋”，但它的名目并不丑陋，反倒很有人情味。结果，你不能不送，也不能不收。不送，是不通人情；不收，是不近人情。一个不懂人情的人，在中国是连人都做不了的，何况做官。
　　多高的“薪”才能养“廉”？
　　低薪不是和谐社会的选择，“高薪养廉”低估了人性的阴暗面与社会的复杂程度。就我国现实情况而言，“高薪养廉”行不通，公务员工资不能上涨太频繁。稳健的薪水制度是成熟理性社会的必然选择，有利于廉政建设，有利于人心稳定，更有利于和谐社会的构建。
　　“高薪养廉”是近年来被人频频提起的一个话题，也得到一些人士的鼓与呼，但笔者对此持反对观点。首先，国家公务员的工资水平虽说在全国不属于最高的，但至少应是比较高的。除了电信、金融、房地产等少数行业和企业经理层、私企老板、外企白领等少数高收入层外，公务员的工资水平要比其他大多数行业高得多，特别是比广大国有企业职工和农民高得多。况且，公务员还有比较完善的社会保障，没有养老、医疗、住房、失业之后顾之忧。所以，“当官”在中国历来是受人们向往和羡慕的职业之一。据中国人事部统计，2007年国家公务员招考涉及中央机关及其直属机构的89个部门12724个职位，共有111万多人次通过网络提交了报名申请，有74万多人通过资格审查，最终确认人数53万多人，报考与录取的比例约为42：1。国人报考公务员热由此可见一斑。
　　其次，“高薪”高到什么程度才足以“养廉”？是年薪七八万还是十几万或更多？综观近年来被揪出来的腐败分子如王宝森、陈希同、胡长清、成克杰、慕绥新等，他们哪一个是因为“薪水”比普通老百姓低，日子穷得过不下去了才腐败的？其实，他们之所以要腐败，是因为他们要“买别墅”、“包二奶”、“养小蜜”，想过着花天酒地、纸醉金迷的糜烂生活的欲望之所致。事实说明，“胡、成一级的腐败分子”的“薪”比老百姓“高”，但并没有使他们廉洁起来，反而却变得更加贪婪无度。
　　因此，笔者以为，高薪不一定就能养廉，因为不廉洁搞腐败是个复杂的问题，待遇低并不是产生腐败的根本原因，故“无法花钱买廉洁”。针对腐败问题这个“疑难病症”，“高薪”不一定是一剂好药房，说不定还会吃错了药。不仅容易招致非议，更容易把公务员置于普通老百姓的对立面，不利于整个和谐社会的构建。
　　有人或许会说，新加坡、中国香港等国家和地区不就是因为对公务员实行了高薪，腐败现象得到了有效遏制么。其实，这种说法是不全面的，这些国家和地区的官员清正廉洁，并不只是实行“高薪制”的结果，而是人家有相对独立的司法系统、完备的制度建设和毫不含糊的法治使然。如果不能清醒地认识到这一点，而本末倒置开错了药方，很可能贻患无穷。
　　无耻和知耻是两种不同的社会生态环境。就中国特色而言，知耻的社会生态环境与民族传统文化的地气息息相关；国人知耻是在舆论监督下靠内驱力、认同感来完成的。说到腐败，人们会直接条件反射为官场，社会生态的腐败被淹没在吏治的呼声里。社会生态环境的破坏使无耻升级了，所谓“无耻者也无畏”；我们在为官员的无耻失望时，往往忽略了知耻生态的建设。中国人的道德观除了强调个人修养，还是很顾及舆论监督的，以至营造了知耻的生态氛围。市场经济的迅猛发展，给我们带来的不仅是物质生活的丰富，同时也带来了价值观念的嬗变和社会秩序的调整。
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