官场文化与潜规则

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　　在中国房地产复杂的博弈格局中，真正的主角既不是那些被媒体置于舞台中央的地产商，也不是那些吵吵嚷嚷的消费者，更不是诸如“温州炒房团”之类的投机逐利者，而是中央政府的相关部门和地方政府。
　　早在1988年，中央政府将房地产作为拉动内需、重启经济增长的一个重要手段的政策意图已经相当明显。格外具有戏剧性的是，房地产作为上一轮经济过热的罪魁祸首，曾经是1993年国家宏观调控的重点打击对象。然而五年以后，房地产竟然成为政府重振经济的药方。
　　在中国房地产的这个令人脸心跳的巨大游戏中，地方政府无疑是头号受益者。对于地方政府来说，土地不仅是财政权力，而且也是货币权力。由于批出的土地几乎立即就可以用作从银行抵押贷款，所以，土地权力实际上就演变成了地方政府的某种货币发行权力。土地由财政而货币，实际上标志着地方政府从中央政府手上重新夺回了两项最重要的权力，因而也重新取得了推动地方经济的主动权。
　　颇为奇特的是，地方政府尽管是房地产游戏中当仁不让的最大受益者，但却没有付出任何经济上的成本。土地的减少，银行的坏帐，资源的衰竭几乎都与地方政府无关，都不是由地方政府来承担最终责任。这就是说，地方政府是这个游戏中的净收益者
　　在这种制度安排中，地方政府的权力和责任之间的严重扭曲和失衡，导致地方政府在追求经济利益的时候不仅有强烈的动机，而且有现成的手段将成本外部化。地方政府在追求经济利益的时候存在收益与成本的严重不对称结构，是中国房地产问题在制度上的结症所在。在现有制度框架中，要想避免这种现象的出现，中央政府要么以行政干预的方式进一步拧紧货币和土地控制，从而导致要素配置进一步向中央集中；要么在维持现有控制尺度的情况下，以政治任免的压力为手段，将地方政府的行为约束在可以接受的范围内。前者是向计划经济复归；后者则等同于一种无法预测的艺术，完全仰赖政治领导人驾驭复杂局势的能力和运气，因而也是一种无法稳定预期的非制度状态。中央政府目前对房地产的态度非常接近后者这种状况。在这种情况下，地方官员实际上也处于一种进退失据，难以拿捏的矛盾状态。
　　在中国房地产的长期牛市中，地产商与地方政府一直坐在同一条船上，形成了一种“一荣俱荣，一损俱损”的伙伴关系。对这一点，地产商与地方政府同样清楚。令他们紧密联系的基础就是房地产商对当地税收及JDP的贡献。事实上，这一直就是房地产商与政府博弈时的一张强有力的底牌，也一直就是房地产商人们乐观得接近疯狂的真实理由。
　　但是，房地产商们值得谨记的是，虽然同样是暴利，但政府是没有成本的，而地产商却是有成本的，这就是官与商的区别。房地产商人的承受能力显然比政府脆弱得多。很多年以来，由于共同利益的扭结，房地产商形成了一个相当标准的利益集团。他们频频在媒体上暴光以引导公众预期，频频抛出万言书之类的政策建议以影响政府决策。
　　在中国，短期利益的最大化很可能意味着整个行业长期萧条，甚至迅速地死掉。这种教训，今天的中国证券市场已经做出了最黑暗的见证。
　　当然，中国房地产商们缺乏自我约束的短视和狂热，是有深刻的制度和经济原因的，其中最为重要的一条就是，他们中的绝大多数都不是在玩自己的钱。
　　在中国的房地产游戏中，最大的买单者实际上是中央政府。这可能也是中央政府对地方政府提出潜在政绩要求所必然要付出的代价。与地方政府相比，中央政府的处境可谓相当尴尬。一方面它希望房地产能够发挥其拉动作用，维持一个政治上可以忍受的经济增长速度；这是中央政府唯一的收益，也是中央政府与地方政府的利益交集。而在另一方面，中央政府不仅要单独承受房地产所带来的明显的金融风险、国土资源浪费的成本，也要单独承受房地产所可能带来的诸如财富分配失衡等一系列隐性的政治信用成本。而地方政府和房地产商对此却可以不闻不问，高高挂起。这种利益分殊，决定了中央政府对房地产会有不同的利益权衡。利益决定态度，这就是中央政府与地方政府对房地产态度日渐分道扬镳的关键原因。
　　近来土地纠纷取代税费争议成为农民维护权利的焦点，一些地方开始出现土地纠纷暴力化苗头。而且暴露出地方政府执法黑恶化倾向，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。
　　致使土地纠纷升级为暴力冲突，关键在于少数地方政府在征用土地过程中，官商勾结，漠视群众利益，出现矛盾时不迅速纠正化解，而是冷漠处之或者以“维护大局”为名，强行推进，造成矛盾激化，引发暴力冲突。
　　农村土地征用关系到农民生存；但在出现大规模土地纠纷或者是对抗升级的地方，普遍存在征地过程不民主，群众参与度低、不知情的情况。一是在某些时候，决策不民主是地方政府出于自身利益有意为之；在现有体制下，政府动用行政强制手段，以公共名义征收农村集体土地，再进入商业市场开发拍卖，低买高卖，获得巨大利益；为保证此利益链条，少数地方政府在征收土地过程中有意忽视农民利益，缺乏民主决策动力；二是在操作程序上，款项、管理、分配、协商的程序不透明，高度随意、高度个人主导，以权谋私，导致矛盾激化；三是补偿标准太低；四是官商勾结，在以前的运作体制中，党委政府没有任何私利在其中，而现在操作过程中程序不规范，开发商和政府部门中的一些人组成利益集团，使少数地方政权或明或暗地在征收土地纠纷中站在开发商一边，致使纠纷无法解决。甚至使用公共暴力出动警察或者武警，更有甚者，使用黑社会暴力。在官商组成利益集团的情况下，官员和开发商都是赢家，只有农民是输家。
　　土地纠纷暴力化是一种以强力建立不公正秩序的体现，表现为在弱势群体面前，强势群体变得越来越专横和霸道。
　　规划是一门科学，规划是政府行为，规划是公众参与的社会活动。但是，规划服从领导，领导服从利益；“开发商领导、市长决策、规划局执行”已经成为规划潜规则。把规划权拱手让给开发商，城乡规划成为“圈地工具”；规划腐败大案频频发生；城市建设畸形发展。。。。。。规划之恙日益蔓延，正疯狂地吞噬着有限的社会资源。
　　非常流行的说法就是“城市规划纸上划划，墙上挂挂”。很多很好的规划多让位于短期行为和近期利益，成为政治利益或者经济利益的牺牲品。长官意志、规划师跟着房地产商的指挥棒转就是突出表现。
　　权力之所以会变成开发商手里的木偶，并不是因为他具有专业的设计水平。恰恰相反，开发商眼里只有利益，少数手握规划大权的官员千方百计想把手中的权力置换成看得见的利益。两种不同利益的交汇，成了规划腐败最好的推动力。所以，就有了有些开发商走上层路线越过审批程序，不经审批进行先斩后奏式的野蛮开发；少数开发商则游走于规划部门与审批部门之间，用金钱或者美色做诱饵，达到修改规划甚至推翻既有规划，实现自我利益的目的。
　　我国中央政府内部的争论屡屡公诸媒体，引起关注。中央政府内部矛盾的公开，说明我国政府职能转变的要求越来越迫切。而这种矛盾公开化，也有助于推动问题的解决。
　　“政出多门”是最常见的“机构病”，源于政府机构普遍存在的自我扩张趋势。这种“机构病”转化成公开矛盾，导火线是不确定利益的增加。20多年来，市场经济创造出好多新利益，旧的利益格局与分配方式已经改变，而我们离法治政府、责任政府、服务政府的距离还很远，而政府部门之间职责不清、归属不明，职权界定不明的情况仍然大量存在，这就给部门之间相互争夺留下了空间；再加上法律的不健全，部门之间政策打架的情形也就频频出现了。
　　造成这种不确定性的根源在于政府职能转变的滞后。我国行政管理的底子是计划经济时代的职能配置，其最大的特点是条块分割、政企不分，按行业和部门分配社会资源。但是，市场经济要求统一标准，要求在市场这一大环境下优化资源配置，这就要打破部门壁垒和行业割据，也就必然要发生矛盾。
　　中央行政部门的矛盾早已有之，而近年来这类矛盾发生及公开暴光的频率则越来越高，已经因过去的边缘化，对社会经济生活一向不大的情形转变成为一个核心的、阻碍改革进程的障碍性大因素。
　　在最初阶段，各个部门政策均沿袭计划经济时代“信息隔绝、各管一段”的方式制定规则，将这些规则运用到今天社会开放、信息公开的经济社会管理中，就必然造成行业冲突，导致社会行政监管、市场监管中的混乱。
　　中央政令的矛盾到了基层，同地方保护结合起来，加剧了管理混乱。当前中央各部门政令普遍存在的另一种问题是标准不完备、法令不健全，这就为地方提供了一个很宽的取舍空间，地方认为有好处就执行，认为没好处就不执行，一定程度上就把行业保护和地方保护嫁接起来了。
　　随着上述矛盾的激化，部门即诉诸媒体，表现成公开性的冲突。从出发点上说，部门将矛盾公开出来，是为了借助媒体和社会的力量强化自己的权力，试图“先下手为强”，形成对自己有利的形势。
　　而矛盾的公开于问题的解决是否有用？公开的矛盾越大，爆发的次数越多，为解决问题提供的机会也越多。市场的发展不等人，现实将逼迫部门之间相互协商，以后政府的政令就要建立在相互协商、信息充分沟通的基础之上，从统一大市场的角度出发统一政令，思考自己的行政方式和服务方式。
　　国家行政部门的矛盾公开是好事情，好现象，这首先说明我们国家机关走上了权力谈判的阶段；其次部门之间的矛盾暴露出来，让全社会知道发生了什么事情，也是推行政务公开、建立透明政府的一部分，是社会进步的表现；问题暴露出来也有助于我们去思考如何解决和克服。
　　但是，政府部门领导的言论容易给公众发出这样一个信号：政府部门自身不和谐，不统一，会影响政府的权威。因此从长远看，暴露出来的问题一定要从速解决，并尽量纳入法制化轨道。长期持续的冲突，会助长政府部门游离于法制之外、政府之外解决问题的不良风气。
　　归根结底，中央政府部门矛盾的不断公开，实际上是向政府、向社会提出了这样一个问题：怎么样才能使我们的政府部门从过去的条块分割、行业分割、部门割据中摆脱出来，真正变成统一政令、工作透明、良性互动的政府体系。
　　第二十一章　　组织与个人
　　据《明史》记载，孙丕扬出任吏部尚书（相当于现在的中央组织部部长，位于中央六部尚书之首，明朝在名义上没有宰相，六部尚书之首就相当于天下最大的官了），他是个廉洁清正的人。他的职责是协助皇帝选拔德才兼备的官员，但他创造了“掣签法”，把皇帝交给自己的选拔德才兼备的官员的重大职责转交给了一堆竹签。官员们不论贤愚清贪，一律靠手气抽签安排。
　　为什么会出现这样的情况呢？按照管理学的原则，不同的职位对人员的素质有不同的要求，要根据不同的职务要求选择人才。因为孙丕扬谁都不怕，惟独怕太监。
　　太监名义上没有孙丕扬的官大，但在实际情形早上，皇帝批阅的奏章，比如孙丕扬的奏章，首先要由内阁大学士（皇帝的秘书）看一遍，替皇帝草拟一个处理意见，用小纸条贴在奏章的前面，这叫“拟票”（类似于现在官场上的“拟同意”之类）。拟过票的奏章送到皇帝手上，皇帝便参考大学士的意见口授旨意，秉笔太监持红笔记录，这叫“批红”。无论名义上如何规定，呈送奏章的人，总不如阅读奏章并提出处理建议的人权力大；提建议的拟票人，总不如拿着红笔写批示的人权力大——特别是在皇帝又懒又好糊弄的条件下。于是，就在这个并不违背常识和情理的过程中，?