官场文化与潜规则

　　一是要承认既得利益，而不是要消除垄断行业集团；
　　二是要限制垄断利益集团的特权，包括政治特权和经济特权，把它们从“贵族”降为“平民”；
　　三是要规范垄断利益集团的行为，重新建立商业游戏规则，迫使垄断行业从经济寻租、政治寻租转变为依靠技术革新、高质量服务、良好信誉等来谋求利益最大化。
　　四是垄断行业的行政主管部门是既得利益者，不能给予它们改革的决策权力。
　　回顾上一轮中国反垄断进程，如电力行业的“厂网分离”、电信行业的业务重组和分拆、民航的兼并重组等等吸引了社会资本的进入，扩大了产业规模和服务供给，在很大程度上缓解了垄断行业对经济发展的制约。
　　但是，在某种程度上，不但没有深化反垄断，一些改革反而倒使垄断行业的垄断利益合法化。尤其是，在保持垄断经营格局不变的前提下，放松价格管理，结果是使垄断行业取得超额的垄断利润，使消费者的利益受损。
　　反垄断法为何举步维艰
　　行政垄断在中国有着很深的根基，以至于一些涉及行业服务价格调整的听证会都成了走过场，几乎没有一个采纳民间意见的。所有的经验告诉人们，垄断的阴影无处不在，垄断企业的欲望没有底线。垄断一日不除，公众付出的代价就永无止境。
　　发达国家的垄断都是经济垄断，是独家占领一个市场，而中国目前更严重的是行政垄断，而不是经济垄断。各种要素、各种资源是按照行政的系统分配下去的。
　　行政垄断更多地体现在管制上，包括行政审批、身份确定、资格准入、价格决定等。形成垄断的原因很多，如资源的优势、创新的优势等，凭借这些优势形成的垄断不能一概反对。要反对的是第三种垄断，就是在某一市场上，政府只许一家来做，不允许其他人做的情况。这种垄断可能会创造高额利润，但是对市场经济发展不会产生积极作用。
　　大型国有企业的利润中有很大一部分是全社会、各个行业、各个企业所有消费者的成本。
　　反垄断法难产的背后
　　在我国，行政性垄断已经深为国人所深恶痛绝。行政性垄断不仅妨碍自由市场竞争，妨碍整个社会效率的提高，还引发社会腐败，严重加剧社会不公。垄断企业高额利润借助行政权力对资源的瓜分和占有，通过对广大消费者利益的剥夺而获得，从而实现本行业、本部门、本集团的利益及成员利益最大化。
　　利益催生阻力，正是巨大的部门利益的存在使得我国的反垄断立法一直以来就承受着来自各个部门的巨大阻力，在这些利益的搀和下，问题变得十分扑朔迷离。
　　法律作为各个利益主体博弈的结果，我国反垄断立法在一定程度上受到垄断行业的抵制。在多年的计划经济中发展起来的垄断行业，出于自身既得利益的考虑，对反垄断立法自然颇有微词。某些部门便借此认为反垄断法的颁布和执行将会影响现行执法体系，所以这个法律应当暂缓制定。同时现在也有人在维护某些人的既得利益下主张，我国不应当出台反垄断法，而是应当修改反不正当竞争法和价格法，他们称这两个法律可以解决所有的限制竞争的问题。
　　同时，不同的垄断背后又有不同的“老板”——主管的行政部门。不同的政府部门有自身的不同利益，而反垄断法作为规范市场竞争秩序最重要的法律制度，它的颁布和实施势必会影响我国现有的涉及市场竞争的其他法律制度，使不少权力以及它所伴生的利益从政府部门中分离出来，这些行政部门无疑也不愿意看到自己的肥肉白白失去。
　　国有企业拥有强大的博弈能力，同时各政府部门为了本部门的利益，也会“主动”维护本部门下属企业的利益。这也使得反垄断法出台的过程变得极为艰难。
　　当世人期待通过立法来规制垄断的时候，行政立法本身却开了一个小小的玩笑，因为正是行政法规给了垄断一把把“尚方宝剑”，让这些行政部门及其属下的企业为所欲为，肆无忌惮的截取种种垄断利润。
　　本来，我国不少的行业性法律法规就带有浓厚的计划经济色彩，其本身就是反垄断不下的“拦路虎”；现在，在现行的立法体制下，有很多部门在行政立法时，为维护自己及所属企业的利益而出台法规、决策等妨碍市场公平竞争。可以说，行政立法垄断是我国现阶段经济领域中各种垄断行为的源头，各行各业的垄断者总是能为自己的垄断行为从政府的现行政策法规体系中找出几种合法化的依据。行政垄断、地区垄断、定价垄断、招生垄断、教材垄断。。。。。。生活中的各式各样的垄断行为，无不与政府的政策法令相关联。理论上讲，政府作为社会公共权力的执掌者为了实现其经济职能，对社会经济生活中的重大问题进行立法是天经地义的，但是由于计划经济体制的惯性作用，现阶段我国的一些“条块政府”在经济决策时，往往非理性地过多地维护了自身及其所属利益集团的既得利益，破坏了市场的公平竞争。这与现代公共行政立法中应该遵循市场规则背道而驰。
　　争夺立法权这也已经不是什么新鲜事情了。从立法体制上说，我国现阶段总体上还是行政主导型的立法。法律的修改、制定更多的取决于相关部门的意见。这造成了事实上中国大多数的立法仍由行政主管系统作为起草与制定的主导力量：教师法由教育部门管理，个人所得税由税务部门主导，水利立法由水利行政部门掌握话语权。
　　正是在这种体制下，一段时间以来，部门利益和部门保护成为中央和地方立法过程中的突出问题。部门利益反映的是立法中为部门谋私利，是立法中的动机不纯。一些部门在立法过程中以增加和巩固部门权力为出发点，不适当的加进有利于本部门利益的条款，回避规定部门责任，造成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”；还有的在立法中，自己起草，自己执行，为部门的权力和利益“跑马圈地”，积极扩大自身的各种权力。
　　另一方面，立法机关与行政机关，地方和中央以及政府各部门之间的职能和立法权限关系缺乏明晰的界定，为地方和部门自行或参与经济立法谋取自身利益创造了客观条件。由此导致了立法保权或者争立法权，并籍此维护自身地位和扩大利益范围的现象发生。经济立法热的背后往往夹杂着追逐地方部门自身利益的私货。
　　面对日益复杂的立法活动，特别是立法活动中各方面的利益表达渠道，我们应当积极采取措施，建立一套制度，以防止和克服立法活动中的不良动机，唯有如此才能真正制定反映民意的法律制度。
　　近期，垄断再次成为中国广受关注的一个焦点话题。看起来，垄断早已是只“纸老虎”，却没有真正死去。我的一个基本判断是：“纸老虎”要真正死去，必须启动政治体制改革，改革的重点必须从国有企业改革转向政府管理改革。
　　从经济学理论上讲，垄断的来源有三种：一是自然资源导致的垄断；二是市场竞争演变成的垄断；三是政府的法定垄断。一般来说，经济学家认为自然垄断事出有因、有利有弊，而竞争垄断由于“可竞争性”的存在也不足以为害，真正值得重视的是政府的法定垄断。
　　法定垄断的根源来自于政府管制和政府干预。所谓管制是指政府确定规则并让市场主体按照某种规则行事。在成熟的市场经济下，管制的目的通常只是为市场主体提供一个市场竞争的框架。这种管制及其造成的垄断并非全是坏事，比如专利权就是对知识产权的垄断，这是一种有利于技术创新的法定垄断。
　　与管制相比，政府干预要走得更远。对于许多国家的政府来说，之所以直接对企业决策进行干预，往往是为了达到政府想要的非经济目标，而这个目标可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系，甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。比如，中国经济生活中到处存在着政府管制与政府干预，与其说是为了解决“市场失败”，还不如说是为了消灭市场。我们搞的计划经济从一开始便是立足于取消市场、消灭竞争。事实上，在长期的计划经济体制下，“垄断”比“竞争”更接近褒义词。
　　一旦计划经济消灭了市场，消灭了企业，消灭了企业家精神后，政府便集所有功能于一身，法定垄断也就成为一种普遍现象。在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事情，与政府无关，政府作为裁判要管制的是企业损害社会的行为。但在中国，国有企业是国家所有，当国有企业发生亏损时，政府作为企业的所有者就不能坐视不管。因此我们可以看到，一个西方企业无论什么原因导致亏损，它都没有能力来形成一个价格联盟，因为那样做是不合法的。但在中国，政府就必然利用政府社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为企业所有者的利益。
　　在中国当前的地方分权体制下，一方面财政联邦主义大行其道，地方收益与地方竞争紧密联系在一起；另一方面，地方权力缺乏制约导致政府机会主义同样大行其道，“财政联邦主义＋政府机会主义”使得地方政府的行为更象公司而非公仆。为了寻求“地方公司”的利益最大化，地方政府总是积极地设租和寻租，最典型的就是当前房地产领域的官商勾结以及各式各样的地方保护主义行为。
　　所以说，垄断的根源在于权力与体制，而权力行使的不当又在于政府角色的错乱。在当前中国转轨经济中，政府扮演着三重角色：一是作为一般社会管理者；二是作为市场管制者；三是作为企业所有者。现实中，这三重角色之间很难协调，想不冲突也难。经常性的结果是，政府利用其社会管理者的垄断性权力，来谋取它作为企业所有者的利益以及财政收益的最大化。政府行为公司化正是中国不断出现各种各样的管制和垄断现象的深刻原因。
　　和其他垄断相比，法定垄断是最坏的垄断，因为政府权力没有第三方的力量能够限制它。这大大损害了效率与公平。但是，“死老虎”如何才能真正死掉呢？显然，解铃还需要系铃人。当前最重要的是不要回避政治体制改革，最关键的是深化政府管理改革，并以此促进中国的经济改革。
　　如果政府管理体制改革不能及时往前推进，政府不能厘清其在市场经济中的角色，政府权力不能受到社会公众的制约，政府尤其是地方政府的行为不能发生根本改变，中国的市场化经济改革将难再有大的突破。
　　中国的反垄断法一定要旗帜鲜明地反行政垄断，并重点规制行政行为与行政垄断。但要承担这样的历史重任，必须在反垄断法中重点搞清楚两个关键问题。
　　第一个问题是，如何界定行政垄断？行政垄断可分为“抽象的行政垄断”和“具体的行政垄断”两大类。
　　抽象的行政垄断是指政府滥用行政权力制定不公平的、限制或排除竞争的行政法规、规章以及其他规范性文件。具体的行政垄断包括四类：一是行政审批；二是地方贸易保护主义等排斥和限制自由贸易的一些行为；三是政府滥用行政权力直接经营，干预企业；四是具有“准政府”性质的事业单位实施行政垄断，许多事业单位滥用政府赋予的行政职能，排除、限制市场竞争。
　　无论是抽象的行政垄断还是具体的行政垄断，在经济生活中都广泛存在。遗憾的是，目前的反垄断法有关行政垄断的定义并不清晰，这无疑将影响到对行政垄断行为的确认和处理。因此，更加明确、科学地界定行政垄断，是未来反垄断立法的一个思考重心。
　　第二个问题是，如何限制行政垄断？限制行政垄断应当主要从三个方面入手。
　　一是反行政垄断不能仅仅依靠一部反垄断法，更需要通过行政诉讼法、行政许可法、行政复议法等法律来界定政府的权力边界。通过综合的制度安排，划清政府公共管理者角色与公共产品提供者之间的界限，划清政府公共服务行为与政府经营行为的界限，划清政策制定者与经济增长推动者之间的界限。
　　二是按照目前的反垄断法，反垄断机构分为反垄断委员会和反垄断执法机构两个层面。为了更高效、更合理地防范、阻止行政垄断，前者应当重点规制抽象的行政垄断，后者应当侧重处理具体的行政垄断。
　　三是目前的反垄断法，将反垄断的希望过多的寄托在政府反垄断机构身上，但政府反垄断机构往往并不是没有利害关系的中立一方，而且政府反垄断措施难免发生错误、有违公正?