官场文化与潜规则

　　问责制的异化还可能发生于最大化的“形式履责”而造成社会资源和政府履责成本的扩大化。在无法穷尽一切可能的情景而制定出包揽所有情况预案、同时又无法消除责任承担和追究等级制的情况下，所有责任关系人对可能的责任情景的预防性处置自然是最大化、最极端化的“形式履责”，而意图堵塞日后任何可能的责任追究。为此官员不惜消耗尽可能多的社会资源和财富，把“形式履责”的架势拉得大大的。在这样的情况下，本来发端于减少和降低社会损失的责任制，却将导致新形式的社会资源的无意义的消耗。
　　以上种种所谓的“问责制”本身并无优于任何“无人负责”的状态——“无人负责”是人与责任的分离，而乱问责，其实是适当的责任与适当的人分离；虽然形似矫枉过正，事实则是形异而实同，都难以建立政府和官员真正的责任、责任意识和责任道德。
　　“合理不负责”的理念和制度提倡在责任与官员之间建立直接的联系，在官员所具有的权力和所承担的责任之间建立直接的联系，在官员自身的权力和权利之间建立联系，形成具体、清晰、直接的权——责——利的协调统一。在责任追究方面，不仅要体现权责相符原则，而且也要区分“可承担责任”与“不可承担责任”的不同。对“不可承担责任”则需要建立问责制意义下的“免责条款”，免除官员日常工作的后顾之忧，形成正向激励，诱导官员合理化地履责，从而实现社会综合效益的最大化，而非官员职位安全的最大化。对一些不可预料和显然超出人力控制能力范围以外的“事件”，则应当慎用问责制，从而建立起官员内心里的履责道德意识和职业良知，同时也应当尽可能使“问责制”成为官员职业生涯的“交通规则”和指路明灯，从而使官员成为问责制的主人而不是问责制的奴隶。
　　在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度，官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等，该官员就会立即公开道歉，或者辞职；情节严重的还将导致其上司公开道歉，或者辞职；若是葬影政府的内阁要员，在情节特别严重的情况下，还可能导致内阁官员整体辞职。
　　问责制一直被外界视为现行体制下提高执政党执政能力、强化权力监督、落实“有权必有责”原则的重要手段。
　　从追究纪律和法律责任的角度看，我国已经建立了比较完善的问责规定，如《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员处分条例》以及《刑法》中关于失职、渎职等处罚条款。现在研究的问责制，主要是从政治和道义的层面，对领导干部在某个问题或事件中应负的责任，采取纪律追究和法律追究以外或与其并举的责任追究制度。
　　问责制的建立健全，可以弥补纪律追究和法律追究的不足。纪律和法律追究一般要坚持谁违纪违法谁承担责任的原则，而我们所要建立的问责制所要求的则是除违纪违法者本人所要承担的责任外，其上级甚至上上级领导都有可能要根据问题的程度而承担责任。
　　问责制首先应坚持权力与责任相对应的原则。一个领导干部必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任。问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接。问责制是纪律追究和法律追究制度的有益的补充，就必须与法律法规和纪律条规有机衔接和配套，而不能用问责制代替已有的纪律和法律追究制度。
　　问责制、法律追究、纪律追究，三者构成一个完整的责任追究体系，之间存在一种递进关系，问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，有利于尽快平息事态，消除民怨民愤，同时还可以为进一步的纪律追究和法律追究铺平道路。
　　问责必须坚持公开透明。从某种意义是说，问责是一种民主监督方式，而实施民主监督的一个起码的必要条件，就是要让民众知情，这个前提是事情的全部经过必须公开透明。所以坚持公开透明是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。
　　问责规定必须坚持适用性原则。建立问责制的目的是为了应用，所以每一项问责规定条款的制定，都必须以是否适用为基本标准。
　　有人埋怨执法、执纪部门执行和落实法规制度不力，其实落实不力还存在着更深层次的原因，这就是纪律条规和法律法规本身的适用性较差。西方法制国家的法律法规看起来宽松，但执行起来却很厉害，很管用；而我国有的规定看起来很理想，很完善、很严厉，但执行起来却苍白无力，其主要原因就是适用性差。
　　任何人在生活、工作中都难免会有过失，如果都拿来问责的话，将出现人人都被问责的局面，这显然是不严肃的，按照法不责众的原则，这是不可取的。这么大的工作量，也是问责受理机关所无法承受和做到的。
　　所以，对应当受责的问题和事件必须设门褴，只有那些事关全局、比较典型、比较严重、不良影响较大的问题或者事件，才能拿来作为问责的理由。问责必须抓住根本、突出重点，尽可能缩小问责面，扩大教育面。
　　不能用问责制代替现行法律法规和纪律条规中已有的责任制度。要防止把问责制当作选择性惩罚措施，以掩盖和推脱纪律和法律责任。
　　实施问责制还必须合理配置和划分权力、明确职责。当前我国党政之间、行政机关之间、正副职之间的职责划分不规范，职能重叠，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工作人员的职责。否则，责任人难以确定，最终有可能导致问责制归于无效或者不公平，导致责任虚置或者责任追究不到位。
　　目前各方面期待的问责制，需要解决的主要问题是：有问责之事，无问责之法。问责官员需要法制化、制度化，通过立法的形式完善而不是行政命令来实施。只有深入政治体制和人事制度改革，改变那种只对上级负责的传统官场文化，问责制才可能扎下根来，成为真正的革命性制度。
　　“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”这是政府工作报告中关于加强政府自身建设是三句话。依法行政是法制社会中政府的必然取向。但在一些地方，政府依法行政并没有真正到位。政府成为被告的现象日益增多，一方面说明群众的法制意识在增强，另一方面则说明政府行政存在问题。
　　现在中国流行“官员问责制”，但是我们常常看到，一些公务员因为小事没办好就被撤职了；而有些公务员大事没办好，却没有被问责，依然安坐其位。这就让那些因小事被撤职的公务员感到不服气。
　　因此，“小事问责制”必须以“大事问责制”为前提。一般来说，级别较低的公务员办的多是些“小事”，而级别较高的公务员（领导干部）办的多是些牵涉老百姓重大利益的“大事”。如果领导干部大事没办好——比如决策失误造成重大经济损失，制定政策不合理导致社会矛盾激化，监管不力导致国有资产流失等等——不被问责，受不到应有的惩罚，而只是在“小事”上问责，只是拿级别较低的公务员开刀，那么不仅会让普通公务员感到不公平、不服气，而且会大大弱化“官员问责制”的积极意义和实际作用。
　　随着问责制一起出现的是官员的道歉。
　　官员的道歉，从心理动机上讲可以分为真诚的、虚伪的；从行为动力上讲可以分为主动的、被动的；从目的上讲可以分为承担的、开脱的；从后果上及可以分为可以补救的、无可挽回的。真诚的、主动的、承担的、补救的道歉行为当然值得肯定和赞扬；而虚伪的、被动的、开脱的、了结的道歉行为，则应该引起我们的警惕。如果不做区分，简单表现出对道歉行为的道德好感，导致的结果常常是道歉官员在道歉之后照样失职和失误。道歉变成了官员用权失职失误的道德掩饰了，而对道歉官员，我们应当注意的是：具有真实意义的道歉是建立在现代官员问责制度基础上的道歉；具有实际价值的道歉是法理政治制度中的道歉而不是伦理政治中的道歉，不夸大不缩小；具有现代特质的道歉是边界清晰而不是边界模糊的道歉，那种含糊而沉痛的道歉，是没有实际意义的。只有这样，道歉才会成为官员有效问责的动力，才不至于成为官僚阶层自我掩饰的工具。
　　在西方成熟的制度下，官员引咎辞职多数并不是基于制度规定，而是根据政治惯例。它的更深厚背景是沉积多年的政治文化。
　　在中国，还没有形成有利于“可问责政府”的官场文化和政治氛围。官员的道歉，实际上仍然是“一切听从组织安排”。
　　真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是“组织安排”，就不是人们期待的真正的“问责”。
　　问责的困境，是当前行政体制中责权不清之弊。在每一部门和每一官员不能明确自己的权力和责任、也无法通过恪尽职守避免失误发生的情况下，仅为平民愤而去问责，难以令官令民心服口服。
　　事实上，在权责过多集中于政府，政府权责过多集中于某一人的现状下，单就某一个人而言，制度安排很难实现其责权利的平衡。
　　问责的机制是通过上下互动，即上级与民意的互动来对官员施加压力。这种压力如果力道不当，则可能适得其反。
　　科学的问责制度的前提，是合理地配置和划分行政权力，以及合理的官员进退制度，而这有待于更深刻更全面的制度改革。
　　官员问责制度是西方政党政治的产物，其中谁来发动这个程序至关重要。在中国，这种政治责任的追究并不是由民众来发动的，仍然是属于传统的“自上而下”的组织处理。
　　权力架构是一个金字塔型，对权力的监督应该是一个倒金字塔型。尤其是对主要领导的监督，倒金字塔是多层次的，全方位的，如果大家都认为官太好当了，那么可以肯定地一个重要前提，就是问责的太少，甚至可能没有问责，才会出现“越是大官越好当，越是小官越不好当”的现象。
　　问责制度是民主政治的一个组成部分，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。宪政体制下的责任政府的首要责任就是：对其所做的一切，就与国家相关发生的一切，向公众有所交代。
　　“谁来问责官员？”
　　官员问责，现在成了大家共同关注的焦点。到目前为止，从2003年至今的几次大的官员问责的实际案例中，几乎都形成了一个固定模式，即发生了重大事件，引起社会的广泛关注，然后由中央派出工作组进行调查，再宣布处理决定，除了事故直接责任人外，再由主管的高官引咎辞职，承担政治责任。
　　目前，在官员问责的实际案例中，之所以出现上级、尤其是中央成了问责主体的现象，一个原因是中国的政府管理体制仍然受到几千年来所形成的官员权力纵向授予关系的传统影响。虽然从总体上说，当代中国政府其权力来源于人民，也有人民代表大会制度予以保障；但是，在各级政府之间，则更多的是下级对上级的绝对服从。虽然在各级地方，也有各级人民代表大会，但是他们对于各级行政部门，也就是狭义政府的监督是非常弱的，各级政府依然受到上级乃至中央政府的制约；在这种体制下，官员问责制成了真正意义上的“官员”问责制——官员之间的互相问责。这种问责的特点有：
　　中央到地方，随着行政层级的降低，一般而言，问责的动力是趋向于弱化的。也就是说，只有中央的问责冲动是最强烈的。
　　官员之间问责的可预期性不强。目前的问责主要局限于重大安全事故和重大突发公共事件。同时官员之间的问责，往往充满隐讳和波折，民众未必充分了解内情，因此对官员虽然有“问责”，却尚未形成制度，远不是常态的政治生活规则。
　　官员问责，官员成了问责的主体，上级问责下级，中央问责地方，这种由上而下的问责固然有它高效率的一面，但是依然无法排除它受制于上级和中央的视野局限的不足，以及所带来的事后追究的弊端。
　　官员问责制最早出自于西方。一般所说的官员问责，指的是：并非由于官员直接造成的问题而去职。官员问责与所谓的责任政府原则是密切相关的，它不仅要求政府考虑人民的利益，而且要求政府对人民解释、说明其决策的目的、依据及结果。
　　官员问责制有四个层面：