官场文化与潜规则

　　　靠权力来推动改革，首先要推进对权力的改革，使它肩负起它本应负起的责任，放下它不应负起也负不起的责任。一切事情都强调“关键在领导”，它不是加强了责任，而是加强了权力。
　　　党作为一个集体的领导，被一些人理解和分解为官员个人的领导。如今“领导”成为官员的普遍称呼，强化了本不属于他的领导人民的身份。把权力等同于领导的思想，要追朔到孔子创立的政治观念体系。这个体系把人分为上下两等：君子与小人，劳心者与劳力者，治人的人和治于人的人。
　　　真正的政治家，应该是追求名誉的人。他们的利益在于从服务公共利益中获得巨大的个人声誉。这对他的诱惑超过了物质利益对他的诱惑，使他有可能把主要精力投入到对社会事业和改革事业的追求上。但对于更广大的官员，他们所处的职位缺少足够的荣誉，他们很少有机会成为政治家，也就是说，名誉利益对他们的诱惑较小，而手中的权力又使物质利益对他们的诱惑加强了。尤其是当他担任的职务同时又是他谋生的手段时，后者的诱惑就更加强烈。除非有严格的制度约束，否则，他们中的很多人将用权力追逐自身的物质利益，不会为了追逐名誉而献身于公共事业。但是，一个主要依靠权威进行治理的社会，又必须要非常重视和强调治理者的个人品质，他要非同一般，圣明而又庄重。让老百姓对权力既敬重又畏惧，他们才会服从领导。
　　　官员不是给社会提供领导，而是执行社会的命令。人类设置社会管理者的角色，为的是保护公民财产，维护公民自由。领导者与执行者是不同的角色，在行为方式上存在很大的差异：领导者是指挥公众的，执行者是听命于公众的；领导者是傲慢的，执行者是谦卑的；领导者需要被领导者惧怕，以增加自己的权威，执行者惟恐冒犯大众，害怕失去对自己的信任；领导者贯彻自己的意志，执行者落实国家法律；领导者掌握人民的命运，执行者的命运被人民掌握；领导者是神圣不可侵犯的，执行者随时可能成为公众批评的对象。
　　　人们对官员的敬畏，既是出于政治传统，也是出于他们手中的权力——那种有能力控制民众命运的权力。但官员作为领导者的地位，在当代社会中已经遭到那些贪婪官员的严重侵蚀，后者的所作所为与他们声称的崇高目标之间差距太大了。当代人的心理出现的最明显变化是，一向敬畏权力的中国人大大减少了对权力的敬畏。
　　　领袖的至高无上的权威不予以消除，法律至高无上的权威就无从确立。从根本上来说，权威不是来自外在世界，而是来自内心世界，来自自我判断。每个人都把自我判断当作权威判断的时候，民主法制原则就会在人们内心确立起来。人是解放，最后都归结为自我解放；在自我解放的过程中，人们表现出更多的独立自由，表现为对外来领导的依赖越来越少；公民的自我解放必定走向完全自治。
　　　官员是想方设法重建领导权威，还是及时转变领导的角色？现在提出要建立服务型政府，但如果权力没有角色和地位的转化，即官员不由领导者的角色转为执行者的角色，服务型政府是建立不起来的。领导者的服务终究不是执行者的服务，前者的服务如果不是一种象征，就需要社会支付难以支付的代价。世界上没有人能消费得起领导自己的人提供的服务。当官员们不担负社会领导之责，而仅仅负责执行法律的时候，法治　出现了。依法行政提出了政府执行法律的职能。依法行政的角色与领导者的角色是相互冲突的。依法行政者没有自己的意志，他仅仅是体现法律的意志；而领导者必然要体现自己的意志，并把自己的意志加之于被领导者。
　　　服务型政府的核心任务就是执行法律，它的服务，归结到底是通过执法服务社会的。建设法治社会的任务虽然已经提出，当尚未给法治以预期的发展。不少官员对经济和商业活动的兴趣远远超过对法治的兴趣。因为插手商业活动使他们获得丰厚的利益，而推动法治则会使自己的利益受到损失。法治是一种制度结构，从非法治的制度结构转向法治的制度结构，决不是干部自我教育就能完成的。公共权力在推进法治上采取切实行动，除了完成属于它的义务，还有另外一层责任，即兑现承诺的责任。
　　7。5　　关于新闻媒体的权力
　　　不同于西方国家的三权分立，中国也存在三种并非分庭抗礼的权力：即党、政、司法（主要指公、检、法系统）权力。这三种权力既以党权力为中心，又在具体运用上各有其特殊性。虽然说不上相互制衡，却也各有一定的独立性，只有通过利益交换才能联结通畅。
　　　把视为权力顽症的腐败，其实是一种高风险性的操作，它之所以能够普遍弥漫，是因为腐败者一开始就意识到了风险，一出手就两手抓：既致力于增强以权攫利能力的关系网，又着手编织预防风险的保护网。这两种网络往往是交织重叠的。经过多年的精心培育，今天腐败的层出不穷、屡禁不止，证明了腐败网络已经无孔不入，已经覆盖了党、政、司法三种权力体系。在不同位置上执掌不同权力而又互相能够发生作用的人，因为互相需要，已经通过利益交换形成了一张张大网。从某种意义上说，他们已经形成一个个“利益共同体”，形成了一个个利益分肥机制。掌握不同权力的人，分别处于分肥机制的不同位置。
　　　这种共同体兼有以权攫利和自我保护两大功能，具有顽强的生命力和反治理能力。以权攫利在大多数时候都必然要损害其他人的正当利益，当受损者起而反抗时，他只能求助于体制本身提供的“合法途径”。而这些途径都掌握在权力者手中，往往早已被纳入腐败关系网的一部分，成为共同体的一个成员。即使当时没有被纳入，事件发生后也很快会被纳入。保护网是不允许出现致命缺口的，这样的缺口一旦被发现，保护网的所有触须都会向此处延伸，直至将其包裹在网中。抗拒纳入者将要面对整个关系网的压力和排斥，不可能持久。
　　　历时多年，这已经沉淀成了官场潜规则，甚至已经成为全社会共同默守的潜规则。谁都知道遵循正常途径公道难求，只有与关系网攀上关系才好“办事”，而且办事只能通过利益交换，必须付出代价。你首先必须承认对你实施利益侵害的人的不正当利益也具有某种正当性，然后才能通过关系网在付出代价后讨回部分利益，并且还不能对关系网造成伤害，这就是在中国办事的潜规则。因此，无论是纪检、监察、还是检察部门，接到举报其实都很高兴：生意又上门了，而且必定是赚钱买卖——如果被告是自己关系网中人，此举报即可作为自己在共同体内要求增加分肥的筹码；如果被告不在自己关系网中，要么他会通过其他关系婉转过来，这样就可以扩大增强自己的关系网；要么他只是个“无能之辈”，可以“从严惩处”，既可以正面邀功，又可以背面立威。
　　　在这种权力格局下，无权无势者几乎无自保之力，只能任人宰割。随着社会的发展，中国由于有新的权力出现，官场关系网出现了缺口。所谓新的权力，指的是部分新闻媒体及人大代表个人，它可以对应于西方社会的第四种权力“舆论”及第五种权力“非政府组织”。
　　　媒体在中国具有权力是就近几年的事情，它随着媒体的市场化取向而逐步形成的。传统媒体只是官方工具，它完全依附于党政权力。但是，当媒体被推向市场，其生存依赖于市场的时候，市场就成了媒体的衣食父母，媒体对党政权力的依附就大为减弱。在这种情况下，媒体就具有了一定的独立性，这种独立性又使其拥有了一定的干预社会的能力。
　　　党政权力当然不愿意媒体摆脱其控制，但是，媒体已经成为现代社会生活的一部分，市场经济社会也不可能没有服务于社会的媒体。党政权力既无力在严格控制媒体的同时保证其满足社会的多种需要，又无力供养庞大的传媒系统，于是只能让它走向市场，给予其一定的自由度，这就是媒体有限权力的来源。另外，在不伤及自身的情况下，党政权力尤其是中央政权有时也会利用媒体的监督功能。在这种长期互动下，在媒体这一新兴权力与传统的党政权力之间也形成了潜规则：只要不伤及主管部门及其党政领导，媒体对下及对外地都拥有一定的自由报道权。（2005年中央宣传部有七条禁令，其中一条就是媒体不得搞异地监督。）
　　7。6　　人大的权力
　　　作为部门，人大也是在“党的领导下”、完全依附于党权力的机关。但是，法律在纸面上赋予了人大极高的权力地位，这种权力地位由于党的制约在实践上无法落实。但是党的约束到不了代表个人，尤其是非党员代表。从法律名义地位到实际权力运作的落差，使代表个人权力具有了某种弹性。代表一旦当选，对他的约束就只能来自两个方面，即他本身所在的单位（代表一般为兼职）与人大机关。如果是已经退休或者自由职业者，原单位的利益制约就很有限。对于代表个人正常行使权力的行为，人大机关也只能一方面强调“集体发挥作用”，另一方面主动协调，将其纳入人大本身“有组织”的活动范围。当然，人大机关也可以对代表个人行为进行消极的冷处理，但是这样做有引发激烈行为甚至导致对抗的风险。
　　　正是在这种情况下，部分受制约较少而又热心公共事物的代表就拥有了一定的干预权力运作的权力。另外，人大本身也是一个利益部门，它在权力利益分配机制中的地位取决于它对其他权力部门发生作用的大小；换言之，取决于它合法“制造麻烦”的能力。因此，人大的领导人往往也乐于在人大内部物色和保留少量的“敢言人士”，以强化自己居中协调的地位。种种因素促使部分人大代表成为了一种新兴的权力载体。
　　　不论是媒体还是人大代表个人，其权力都不能与传统的权力相比。他们都不直接拥有可支配利益资源的权力，只能通过影响其他权力来发挥作用。但是，新兴权力虽下却确实存在，在特殊的条件配合下有可能在特殊的接点上撕开传统权力精心构造的关系网。总之，原来的关系网已经出现漏洞，不再能够覆盖一切与己有关的因素。降低腐败风险的要求必然促使利益共同体注重这一新趋势，在新兴权力确有根基、已经无法扼杀的情况下，惟有设法将其纳入关系网中。
　　　但是，曾经无网不胜的关系网扩张在此遇到了困难。这并不是由于新兴权力的拥有者与传统官员具有截然不同的道德情操，而是由于新兴权力具有某些新的特征，难以被纳入固定关系网。在传统权力运作中，除非上下级关系，否则权力很难跨地域发挥作用。　因此，关系网一般是按地域分别构建的。建立关系网是为了获取超额利益，关系网越庞大，参与分配的人越多，个体支付的维持成本也就越高。所以，关系网的扩张同样要遵循对成本与收益的核算。媒体可以跨地域报道的流动性使得将其纳入关系网难以实现，一个地方官员不可能同时结交全国媒体，他手中没有那么多可用于利益交换的筹码。当平常并不发生厉害关系的某一媒体突然介入某事件时，与此事情相关的关系网尽管可以延伸其触角试图迂回发生作用，但一则是时间上未必来得及，二则是在成本代价上也不容易达成一致。更重要的是，即便你笼络了此一媒体，另一媒体又照样可以同一理由与你为难，使你得不偿失。
　　　从某种意义上说，权力腐败所赖以维持的关系网模式，是与权力系统本身的科层式特征相适应的，而与多头竞争的市场规律不相容的。
　　　人大代表这一新兴权力也使腐败要付出更高的代价，关系网更难维持。这不仅仅是由于共同体因此必须增加新的分肥者，更是由于人大代表的权力应用具有时间和空间的双重流动性。在时间上，人大代表五年一换，届时又有新的人物出现，必须笼络；在空间上，居住在甲地的器官代表可作用于全国各地，省市代表的作用范围也具有相似的跨地域性。凡此种种，都增加了权力腐败自我保护的难度和成本。
　　　在全国人大上全体通过一项决议，这本身就说明问题不是人大权力过大，而是人大没有权力。对最高权力加以约束是应该的，这也正是“进一步完善人民代表大会制度”的内容之一，与模糊的“最高权力“相比，有约束、受监督的权力反而更具有权威、更能有效落实。
　　　没有明确?