官场文化与潜规则

比格局与利益分配格局发生变化，金字塔型结构才能变为橄榄型结构，多数人的意志才能实现、利益才能满足。
　　从本质上说，“官煤联姻”就是公权力寻租，只不过其寻租行为被巧妙地包装成“投资”、“入股”形式，而“租金”也隐蔽在“分红”之内。说破了，官员的所谓“投资”，不外乎是一种“权力入股”；对于心有所图的矿主来说，吸引官员入股，显然也不是看上了那点钱，而是因为权力的结盟，可以带来一般投资者所无法产生的巨大收益，比如权力可以为违法的煤矿生产提供保护伞。通常官员的股份大多以亲属或者第三者的名义，挂在某位大股东名下，并不出现在股东名单里。到了年底，这位大股东会主动把红利给官员送去。多数官员则是直接占有干股，并不出资，具体占多少股份是双方的默契，依据官员的“出力”程度而送上红利。
　　“官煤联姻”的形式比较多，一种是名副其实的投资；第二种形式叫“入干股”，实际上没拿钱，就是把权力货币化，凭借权力享受报酬；第三种形式就是权钱交易；第四种就是跟老板达成默契，可能回报的不一定是票子，具体是什么就很难说了。
　　腐败掩盖了隐患，隐患制造了灾难。失去监督的煤窑陷入恶性循环。打击“官煤勾结”，党政干部参股分红，如果不提出具体操作办法和方案，则无法达到效果。只要不窝里斗，不出大安全事故，“官煤勾结”利益体很难穿帮。为什么有这么多的干部以身试法？这说明惩治“官煤勾结”是一个长期的、复杂的、艰巨的任务。现实是多元的、非常复杂的，无论什么事情，想一下解决是不可能的；权钱交易、官煤勾结，作为一种社会现实，最终还是利益驱动。那么多的贪官为什么明明知道贪污那么多要掉脑袋还要贪污呢？贪婪使人变成魔鬼。
　　国务院是看到了问题的症结，为何收效甚微、势如强弩之末呢？原因在于定性不准。明明是权力寻租，谈何“从煤矿撤资”？明明是犯罪行为，为何一撤了之？
　　不善于经营“政治”的煤矿主成不了煤炭富豪。
　　权钱交易导致开办煤矿的法定审批程序和有关部门应该承担的法定监管职责形同虚设。只有“上面”有关系，尤其是和政府官员有利益关系的，才能开矿，也才能赚到钱。
　　据《中国青年报》报道：内蒙古在清理公职人员投资入股煤矿的时候，有人说：“宁不当官，决不撤股”。在“官煤勾结”已经导致民怨沸腾并引起高层震怒的“非常”情况下，作为既得利益者的公职人员竟然明目张胆地与国家政策唱起了“对台戏”。好一个“宁不当官，决不撤股”。使得国家权威受到前所未有的挑战和压力。为什么会出现这样的飞扬跋扈？一是政策本身的软弱。中央的文件本身就是一个“软弱”的产物。国家早就有国家公职人员不得从事任何经营性活动的规定，为什么在发现公职人员投资入股煤矿的时候，不立即追究他们的法律责任并加以惩罚，而要“委婉”地设定一个“最后期限”？文件中说，“逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚。”可见，处罚的“规定”是早已存在的，只是一直备而不用；直到发生重大安全事故才真正实施。二是执行的软弱。政策一旦颁布实施，就必须坚决执行，但事实上，由于利益关系盘根错节，导致有关部门在清理整顿的时候难免投鼠忌器，手下留情。事实上，一些地方官员和煤矿老板之间已经结合成一个“利益共同体”，指望当地官员对“官煤勾结”痛下杀手是不可能的。这无疑是“执行立软弱”的根源。三是外部制约力的软弱。我们看不到来自利益集团外部国家力量的强有力的干预。
　　进一步观察表明：此前没有实施并不是由于中央对涉及“官煤勾结”者有意包庇，而是客观上无能为力。即使在中央已经表明将严肃“处罚”的今天，前景也不容乐观。官员参股不但行为违法，其股本也来历不明，一切都是暗箱操作，怎么可能因为一纸文件就退出呢？“官煤勾结”等腐败危及政权巩固和稳定，中央或许早有意清理，但腐败的动力在具体的官员，这是一场政权与其代理人——各级官僚之间的较量。
　　据《南方周末》报道，现在地方官员在煤矿入股已经是“遍地开花”，成为普遍现象，其实，地方官员岂止在煤矿入股！有人说，凡是有利可图的行业皆有“官股”，官员以在种种行业入股的形式和手段捞取钱财，已经达到无孔不入的地步。此言可能有些夸张，但现在许多行业都有官员暗中插手，从中分红确实是事实。而官员与这些行业的业主的勾结，虽然不象“官煤勾结”那样造成矿难，但对社会的危害也不容忽视。
　　所谓“官股”，又分“显股”和“干股”两种。官员确实投了资，在工商部门登记了，名为“显股”；官员不用出钱而以“影响力”帮忙的，名为“干股”。据披露，官员将煤矿股份落实在白纸黑字上的少之又少，绝大多数官员都是以“干股”的形式出现。“官煤勾结”如此，其他行业与官员的勾结也如此。而凡入“官股”者，不是地方长官，就是行业主管部门的领导，他们与业主之间可谓成败相关、盈亏与共。官员与业主，表面上看起来是领导与被领导、管理与被管理的关系，实质上却是被金钱这根绳索牢牢捆在一起的蚂蚱。
　　官员以在种种行业入股的形式和手段进行权力出租，大发横财，已经成为相当普遍的现象。“官股”，可以说是全社会的毒瘤。凡官员在各行业大入“官股”之地，法律法规成为空文，头顶保护伞的黑心业主横行霸道，什么违法乱纪的事情都敢做。
　　多年以来，许多地方政府一直奉行“效率优先、兼顾公平”的行政理念，加上我国经济增长在总体上有依赖财政的特征，经济增长率也一直是衡量地方政府政绩的标准。因此当煤矿成为当地经济发展的支柱时，就不仅成为经济发展的标志，也成为事实上的政绩标志。在这种经济与权力指数需要相互映照的制度设计下，加上行政权力本身缺乏有效的监督，权力与经济的关系就产生了天然的、也是致命的弱点。这种弱点体现在具体的社会生活中，就会以各种方式演绎成形形色色的权力寻租与经济怪胎。从某种程度而言，矿难就是权力经济脸上的“招贴”，在根本上就是权力与经济之间病态关系所结出的“恶果”。
　　为官者手中的权力在什么时候可以用来作为换取经济利益的工具，这恐怕是个只可意会，不可言传的问题。
　　“行政权力营销”的思想基础就是自以为是的“权力式商品”。以权谋私是这类“行政权力营销”者的思想根源和结症所在。他们把权力看作是为自己谋利益的一种高档的“政治工具”。这类人从思想上把权力看作是一种可以出售的高档商品。这种靠“权力营销”销售出去的权力，会在购买者手中再一次被进行第二次“行政权力营销”。到最后，行政权力营销者获得了高额的经济利益，而赋予这种权力的人民却成为了这种不正当“行政权力营销”者的受害者。
　　“行政权力营销”的政治手段，就是在行使行政权力外衣下的所谓的“权力经营之道”。从大的方面看，“行政权力营销”中的“权力经营之道”是对当前干部选拔任用机制的一种曲解和歪曲。一定程度上为一些跑官、买官者提供了一条高投资、高回报的捷径。
　　“行政权力营销”的发展空间，就是现在社会上广泛存在的“权力营销市场”。权力拥有者进行行政权力营销的最后目的，是为了经济上的利益。同时，在这种不正当利益的驱使下，一些心怀叵测的人，就有了用金钱开路来获得行政权力的私心杂念。这样一来，一个愿打，一个愿挨，“行政权力营销”的网络链条就形成了。
　　7。12　关于公安机关的警察权
　　中国公安机关行使的警察权是巨大的，这种状态是由以往建立在计划经济之上的国家体制所决定的。在这种国家体制下，国家权力无所不在，统辖整个社会生活，个人则没有自由与权利。而警察权就成为国家统治权的重要内容；因此从某种意义上说，政治国家也就是警察国家。警察权如此膨胀的重要原因是，因为我们国家的警察管理如同军队一般，经常游离于法律之外；恶性膨胀的根源在于它可以不受司法的控制，可以不受一种强有力的外部力量、内部力量的制约，它的行为缺乏规则的约束。
　　从宪政的角度看，一个现代法治国家的建设需要规范权力。一个不能管好警察的国家，不可能是真正意义上的法治国家，警察权力的滥用是人治社会的典型特征。警察作为国家法律的执法者，手中握有人民和政府赋予的公共权力。公共权力一旦被枉法者用来谋取私利，将会出现公共权力的“异化”，而这种“异化”现象如果得不到及时节制的话，将会使某些警察为所欲为，自我意识极度膨胀。到最后，很有可能是一支队伍的集体腐败。
　　中国警察承担了许多世界上其他国家的警察所不需要承担的职责，所以中国的警察权力更加强大。已经废除的收容审查制度、正在改革中的劳动教养制度、无所不包的治安管理处罚权，都是警察权力过于强大的写照。世界上，司法权控制警察权，司法监督行政，法官监督警察。但是中国的法院只能检验警察侦察的结果，对于行为和程序无从检验，而警察滥用权力的行为大都发生在侦察程序进行中，而警察刑事执法的过程又是保密的状态，权力滥用往往不易被人所知；这就使得中国的警察权控制面临着特殊的困难。
　　建设法治国家的过程就是把一个本来不受约束的权力、不在法律规范内活动的权力，逐渐地纳入到法律的规范之内的过程。有人称为“驯服权力”。当然，任何一种权力都不是孤立存在的，对警察权的治理过程是一个全社会共同努力的过程。警察权需要其他的国家权力的制约。限制警察权的工具应当是规则，而不是运动式的治理活动，规则之治要求所有的警察活动均应有律可循，有章可依，规则之治强调制度建设这与目前警察系统整顿所经常采用的运动式治理方式是不同的。
　　专家认为，行政警察和司法警察应当分立，警察行政职权与警察刑事职权由不同的警察机关行使。警察行政职权与警察刑事职权由同一个机关行使，就会出现滥用权力的现象。
　　中国警察破案率低，警力不足固然是一个重要原因；但经济社会的高速发展、传统户籍制度的名存实亡、社会转型期利益冲突的加剧，社会分化造成的社会矛盾、对原有制度体系的认同减弱、新价值观念尚未形成等等都令警察工作面临前所未有的困境。犯罪已经成为现代化最明显和最重要的代价。警察在重重压力之下，理性的办案活动最后被种种非理性的数据、限期令和市民呼声所影响，办案者首先要让领导满意，其次是让老百姓顺心，至于查明真相，倒可能是等而次之的任务；这就是警察的潜规则之一。
　　警察是一把双刃剑，作为维持社会秩序的武装力量，必然拥有超越自己权力的力量。警察一方面拥有“特权”，另一方面又是向社会提供“公共产品”的服务者，这种职业属性决定了警察个体一方面有权力欲的膨胀，另一方面也有职业上的“自卑”——因为他是一个听从命令的人。在公检法系统中，法律对警察的约束最弱，虽然有《警察法》及其细则，但其威慑力远远不及公安部的“五条禁令”。文件指令高于法律这一情况的产生，还在于实践存在一种悖论：一个国家需要统一的中央立法，统一的法律又不得不经过地方部门的规章法令、行业的规章法令以及司法解释才能具体落实。这使得后者比前者的实际效力更高。谁来监督警察？行业整风和运动式的公安部文件当然是一种途径，但那是上一级警察监督下一级警察的“内纠”和非制度化选择。检察院只有在案发后才能介入调查，是追罚制而不是预警制。
　　在中国，不仅警察的监督是缺位的，就是对警察生态的研究也是缺位的。从来没有一种权力于我们的生活联系得这样密切，可这样一种如此重要的权力却受到了学术界可怕的忽视。在中国，各地政法委书记大都是公安局长，这就造成了警察部门的政治地位超过了司法部门。在腐败开始蔓延时，公共权力的掌有者和行使者开始“自觉地”、“有意识地”寻求与运用权力的边际效应，如何让“警权”退守到固有的权限之内，居然也成了问题。
　　警察是属于行政?